Glücksspiel ist in unserer Gesellschaft weit verbreitet. Nach einer im Januar 2010 veröffentlichten Repräsentativbefragung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung unter 16- bis 65-Jährigen hat etwa die Hälfte der 16- bis 65-jährigen Deutschen in den vergangenen zwölf Monaten an ein oder mehreren Glücksspielen teilgenommen.

Manche Menschen können ihr Spielverhalten nicht kontrollieren, geraten dadurch in eine Abhängigkeit. Finanzielle Verluste, starke emotionale Belastungen, Konflikte in der Familie und Probleme am Arbeitsplatz sind die Folgen. Verschiedene Studien gehen von etwa 0,2 bis 0,6 Prozent betroffener Bundesbürger aus, dies sind bis zu 400.000 Glücksspieler in Deutschland.

Der Glücksspielsektor in Deutschland befindet sich aktuell in einem Umbruch. Gerichtsentscheidungen haben dazu beigetragen, dass die rechtlichen Grundlagen des Glücksspiels einer Generalrevision unterzogen werden müssen. Mögen dabei die unterschiedliche Vorstellungen der vielen Beteiligten in diesem Bereich teilweise stark umstritten sein, um eine Gewissheit kommt die Diskussion nicht herum: Der Spielerschutz und die Vorbeugung von Glücksspielsucht ist zentraler Punkt einer jeden Neuregelung.

Die rechtlichen Grundlagen des Glücksspiels in Deutschland sind unübersichtlich. Dies ist eine Herausforderung für eine einheitliche, wirksame und gleich effektive Suchtprävention.

Das Automaten- und das Tischspiel in Spielbanken und die Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten fallen in die Zuständigkeit der Bundesländer. Diese haben nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2008 einen Glücksspielstaatsvertrag verabschiedet, der das Ziel hat, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und wirksame Suchtbekämpfung zu ermöglichen. Gleichzeitig soll er den Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete Bahnen lenken, den Jugend- und den Spielerschutz gewährleisten und die Spieler vor Kriminalität schützen.

Der Staatsvertrag sieht ein staatliches Monopol für die genannten Glücksspielformen vor, formuliert Beschränkungen für die Werbung und verbietet das Glücksspiel im Internet. Ende 2011 tritt er außer Kraft, wenn er nicht durch die Bundesländer verlängert wird. Diese diskutieren derzeit die Möglichkeiten einer Neuregelung.

Das gewerbliche Automatenspiel (so genannte Geldspielautomaten) in Spielhallen und Gaststätten ist in der Spielverordnung (SpielV) geregelt. Im Gegensatz zu Glücksspielautomaten werden Geldspielautomaten nicht den Glücksspielen zugeordnet, sondern werden als Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit bezeichnet. Die Automaten sollen unterhalten, indem sie vom Spieler eine gewisse Geschicklichkeit im Umgang mit dem Spiel verlangen. Im Laufe der Zeit trat allerdings das Kriterium des Zufalls zunehmend mehr in den Vordergrund. Das Spielergebnis, der Geldgewinn, hängt wesentlich vom technischen Zufall ab. Dadurch haben sich die Automatenspiele in Spielbanken einerseits und in Spielhallen bzw. Gaststätten andererseits weiter angenähert.

Gerade durch die Novellierung der Spielverordnung 2006 wurde die Ereignisfrequenz, der Grad der Interaktivität, die Illusion der Beeinflussbarkeit, die Einsatz- und Gewinnstruktur, weiter erhöht. Beispielsweise ist die Spielfolge mit nur fünf Sekunden sehr schnell und die Möglichkeit der Umwandlung des Geldeinsatzes in Punkte verschleiert das Wertesystem. Durch diese Spieleigenschaften findet ein Verlusterleben immer weniger statt. Durch die Möglichkeit, nicht nur geringe Centbeträge zum Spiel einzusetzen, sondern auch hohe Eurobeträge nehmen psychische Stimulation, Glücksgefühle, Erfolgserlebnisse und Chasing (Jagd nach Verlustausgleich) zu.

Darüber hinaus befinden sich Spielhallen häufig an anonymen Standorten wie Autobahnrasthöfen oder Industriegebieten und haben häufig fast rund um die Uhr geöffnet. In Gaststätten ist der Zugang zu Automaten insbesondere auch für Kinder und Jugendliche sehr einfach; Schutzmaßnahmen bestehen hier so gut wie gar nicht.

Zwar soll die Spielverordnung Vorkehrungen treffen, um die Betätigung des Spieltriebs einzudämmen und um die Allgemeinheit, die Spieler und insbesondere Jugendliche zu schützen. Die zunehmende Attraktivität des gewerblichen Automatenspiels ist aber nicht in gleichem Maße mit einer Erhöhung der Schutzmaßnahmen zur Verhinderung einer Suchtentstehung einhergegangen. Während nämlich das Automatenspiel in Spielbanken technisch zwar wenig beschränkt ist, ist der Zugang stark reguliert. Dies zeigt sich z. B. an den Sperrsystemen, die es in Spielbanken gibt, nicht aber in Spielhallen. Bei letzteren und gerade auch in Gaststätten lässt die Kontrolle suchtgefährdeter, problematischer und pathologischer Spieler sehr zu wünschen übrig. Spielerschutz insbesondere für jugendliche Spieler findet in Gaststätten fast gar nicht statt.

Bei der Novellierung der Spielverordnung 2006 wurde dem Bundesrat zugesagt, sie vier Jahre nach Inkrafttreten insbesondere hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf das pathologische Spielverhalten zu evaluieren. Zur Vorbereitung der Evaluierung wurde das Institut für Therapieforschung (IFT) in München beauftragt. Der unter den zuständigen Bundesressorts abgestimmten Evaluationsbericht des Bundeswirtschaftsministeriums wurde dem Bundesrat und dem Gesundheitsausschuss des Deutschen Bundestages vorgestellt. Es ist geplant, die Spielverordnung bis Ende 2011 zu novellieren.

Der Handlungsbedarf ist aus suchtpolitischer Sicht beim Automatenspiel am größten.

Es kann inzwischen als gesicherte Erkenntnis gelten, dass der Anteil problematischer und pathologischer Spieler bei Geld- und Glücksspielautomaten am höchsten ist.

Nach der Erhebung der BZgA aus dem Jahr 2010 (Glücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009) sind zwar andere Glücksspielformen wie z. B Lotto in der Bevölkerung weiter verbreitet als das Automatenspiel. So haben etwa 40 % der Befragten in den letzten 12 Monaten Lotto "6 aus 49" gespielt. An Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten hat etwa ein Viertel der Bevölkerung in ihrem Leben schon einmal gespielt. In der Spielbank haben etwa 14 % schon am so genannten Großen Spiel teilgenommen, fast 10 % am Kleinen Spiel (Glücksspielautomaten). Insbesondere bei den Spielautomaten ist eine statistisch signifikante Erhöhung der Anzahl von Spielern zwischen 2007 und 2009 nachzuweisen. Besorgniserregend ist ein hoher Anstieg bei jungen Männern: So hat sich der Anteil der 18- bis 20-Jährigen, die an Automaten spielen, von 2007 bis 2009 auf ca. 15 % mehr als verdoppelt. Die Verbreitung eines Glücksspiels in der Gesellschaft lässt jedoch nicht ohne weiteres einen Schluss auf das Suchtpotential eines bestimmten Spiels zu. Für die Suchtentwicklung ist vielmehr ein Gefüge aus individuellen Faktoren, Umgebungsfaktoren und suchtmittelbezogenen Faktoren wie Ereignisfrequenz, Mindestspieldauer und Einsatz- und Gewinnmöglichkeiten entscheidend. Das Automatenspiel hat vor diesem Hintergrund ein besonderes Suchtpotential.

So hat sich gezeigt, dass Spieler an Geldautomaten im Suchthilfesystem die größte Gruppe der Betroffenen darstellen. Ihr Anteil hat sich in der ambulanten Suchthilfe zwischen 2006 und 2007 von 2,6% auf 3,1% aller Hilfesuchenden erhöht. Bei mehr als 85%, also mehr als drei Viertel der Klienten und Klientinnen in Suchthilfeeinrichtungen wurde eine Abhängigkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten gemäß des ICD-10 diagnostiziert. Dies ist das Ergebnis des seit 2007 durch das Bundesgesundheitsministerium geförderten Bundesmodellprojekts "Frühe Intervention bei Pathologischem Glücksspiel". Diese Einschätzungen scheinen durch die oben genannte IFT-Evaluierung der Spielverordnung bestätigt zu werden. Ziel der Studie war, das Spielverhalten vor und nach der Novelle der Spielverordnung zu untersuchen. Es wurden fast 600 Spieler in Spielhallen und Gaststätten nach ihrem Spielverhalten befragt. Die Studie geht bei Langzeitspielern von 42 % (Spielhallen) bzw. 30 % (Gaststätten) pathologischen Spielern aus, wobei aufgrund der Anlage der Studie der Anteil der Viel- und Langzeitspieler unter den in Spielhallen und Gaststätten angetroffenen Befragten überproportional vertreten war. Von diesen spielten 83% in Spielhallen und mehr als 71% in Gaststätten regelmäßig, d. h. mehr als einmal pro Woche – und dies durchschnittlich seit etwa zehn Jahren.

Als sehr wichtige Motive werden – mit jeweils etwa 40% der Nennung – das Ziel, verlorenes Geld zurückzugewinnen und der Reiz, das Geldspielgerät zu überlisten genannt, was mit den oben genannten suchtfördernden Kriterien korreliert. Die Befragten gaben zudem an, in Spielhallen durchschnittlich rund 500 Euro an einem einzigen Spieltag verloren zu haben. Knapp 60% gaben an, dass sie sich aufgrund des Spielens finanziell einschränken müssen. Die Erhebung hält fest, dass illegale oder nicht zugelassene Geräte nicht mehr betrieben wurden und die in der Spielverordnung festgelegten technischen Spielmerkmale weitgehend umgesetzt wurden. Allerdings wurde auch festgestellt, dass diese teilweise durch das sog. Punktespiel (legal) umgangen wurden. In diesem Zusammenhang wurden zum Teil illegale Verhaltensweisen – wie das illegale Auszahlen von Punkten in Geld und das Vorladen der Geräte – festgestellt. Der Kenntnisstand der Betreiber und der Gastwirte über die Inhalte der Spielverordnung zum Spieler- und Jugendschutz wurde vom IFT als zu gering kritisiert. In den Spielhallen wurden die Jugendschutzbestimmungen weitgehend beachtet, während in Gaststätten noch Defizite bestehen. Zusammenfassend hält die Studie fest, dass ein Teil der mit der Novelle der Spielverordnung verfolgten Ziele erreicht wurde, in Bezug auf den Spielerschutz aber noch Verbesserungsbedarf besteht, da die geltenden Regelungen der Spielverordnung zu Spiel-, Aufstellungs- und Zugangsmerkmalen den Spielerschutz in zu geringem Umfang gewährleisten und illegale Spielabläufe zu wenig verhindern.