Internationale Entwicklungszusammenarbeit

Die entwicklungspolitische Dimension der globalen Drogenproblematik

Das globale Drogenproblem ist nicht nur durch eine gesundheits- und sicherheitspolitische, sondern auch durch seine entwicklungspolitische Dimension gekennzeichnet. Dies wird am Beispiel des Anbaus von Drogenpflanzen wie Koka, Schlafmohn – den Vorläuferpflanzen für sogenannte harte Drogen wie Kokain, Crack, Heroin und Opium – sowie Cannabis deutlich: Armut und schwache staatliche Institutionen sind zentrale Ursachen für den illegalen Anbau von Drogenpflanzen und die Produktion von Drogen. Kleinbäuerinnen und Kleinbauern in den Anbaugebieten sind meistens betroffen von schlechter Marktanbindung, eingeschränktem Zugang zu Ressourcen wie Land und Wasser, mangelnden öffentlichen Dienstleistungen und Infrastruktur sowie Gewalt und organisierter Kriminalität. 

Drogenökonomien siedeln sich primär dort an, wo ihnen die strukturellen Rahmenbedingungen einen Nährboden bieten. Für die Kleinbäuerinnen und Kleinbauern macht sich der Anbau der Drogenpflanzen entgegen der allgemeinen Annahme nur selten bezahlt. Tatsächlich führt dieser oft zur Verstetigung von Armut und geht einher mit Unsicherheit, Korruption und Gewalt. Weiterhin führt der Anbau von Drogenpflanzen in Monokultur häufig zu Umweltproblemen, etwa durch Entwaldung oder Bodenerosion. Für einige Partnerländer der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ist die ungelöste Drogenproblematik zu einem der größten Entwicklungshemmnisse geworden. Durch die enge Verbindung zwischen Armut, Marginalisierung und der Problematik des Anbaus und der Produktion illegaler Drogen ergibt sich für die Entwicklungszusammenarbeit ein Handlungsauftrag, dem sich nicht ausschließlich mit den in den Konsumländern üblichen polizeilichen und gesundheitspolitischen Maßnahmen begegnen lässt. Für die Entwicklungszusammenarbeit gilt der Grundsatz, an den ursächlichen Entwicklungsbedarfen und nicht nur an den Symptomen von Drogenökonomien anzusetzen.

Der Anbau der Ursprungspflanze Koka findet nahezu ausschließlich in Entwicklungsländern statt. Kokaanbau konzentriert sich auf die Länder Bolivien, Kolumbien und Peru, in denen die Anbauflächen 2016 nach Schätzungen des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) wieder angestiegen sind. Insbesondere in Kolumbien stieg der Anbau gegenüber dem Vorjahr um 52 % auf 146.000 Hektar. Während der Anbau in Bolivien und in Peru in den vorherigen Jahren stetig abgenommen hatte, stiegen die Anbauflächen 2016 auch hier wieder an: In Peru wurden 2016 mit 43.900 Hektar 9 %, in Bolivien mit 23.100 Hektar 14 % mehr Koka angebaut als im Vorjahreszeitraum.

Der Anbau von Schlafmohn findet nahezu ausschließlich in Entwicklungsländern statt und verteilt sich auf Asien und Lateinamerika. Afghanistan ist dabei das Land mit den größten Anbauflächen. Diese stiegen 2016 um 63 % auf ein historisches Höchstmaß von 328.000 Hektar an. In Myanmar wurde nach letzten verfügbaren Zahlen des UNODC 2017 auf 41.000 Hektar Land Schlafmohn angebaut, in Laos auf 5.700 Hektar (2015). In Mexiko betrug die Anbaufläche 2015 nach der ersten offiziellen Schätzung durch das UNODC 24.000 Hektar, rund 600 Hektar wurden in Kolumbien gemessen. Nach Angaben des Weltdrogenberichts 2017 wird Schlafmohn auch in anderen Ländern wie beispielsweise Guatemala, Indien und Iran illegal angebaut, für die bisher jedoch keine offiziellen Schätzungen vorliegen.

Cannabis wird im Gegensatz zu Koka und Schlafmohn auch in vielen Industrieländern angebaut. Gleichwohl findet der weltweit größte Teil des Anbaus auf freier Fläche in Partnerländern der deutschen Entwicklungszusammenarbeit statt, etwa in Nordafrika sowie in verschiedenen Ländern des Mittleren Ostens, Süd- und Zentralasiens. Nach den verfügbaren Angaben im Weltdrogenbericht 2017 wurde Cannabis unter anderem in Marokko (ca. 47.196 Hektar im Jahr 2013), der Mongolei, Afghanistan, Kirgisistan, Nigeria und Paraguay angebaut.

Eine weitere Herausforderung für die Länder, in denen Drogenpflanzen angebaut werden, stellt der sich dort entwickelnde Drogenkonsum dar. Galten einige Regionen zunächst überwiegend als Produktionsgebiete, so ist im Laufe der Zeit teilweise ein erhöhter Drogenkonsum bei der lokalen Bevölkerung zu verzeichnen. Auch entlang der Transitrouten zwischen Anbau- und Konsumländern kann eine Zunahme des Drogenkonsums festgestellt werden. Die Querbezüge zwischen Anbau-, Handels-und Konsumproblematik sind vielfältig: Der entwicklungspolitische Zusammenhang, auch mit Themen wie fehlendem Zugang zu Gesundheitssystemen und Schmerzmitteln, muss weiter untersucht werden, um entsprechende Handlungsoptionen zu generieren.

Perspektiven schaffen durch Alternative Entwicklung

Für die meisten Kleinbäuerinnen und Kleinbauern ist der Anbau von Drogenpflanzen tatsächlich nur wenig attraktiv. Häufig zählen sie zum ärmsten Segment der ländlichen Bevölkerung. Mit dem Anbau von Drogenpflanzen erzielen sie – wenn überhaupt – nur geringfügig höhere Gewinne als mit anderen, legalen landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Häufig stellen sie aber für die Bauern das einzige Produkt mit garantierter Abnahme durch Zwischenhändler dar, während für andere Agrarerzeugnisse der Marktzugang fehlt. Daneben geht mit dem Anbau von Drogenpflanzen ein hohes Risiko für die Kleinbäuerinnen und Kleinbauern einher: Staatliche Repression zählt häufig ebenso dazu wie die Willkür von organisierter Kriminalität und Gewaltakteuren, die vielfach die Hauptabnehmer der Ernten sind. Es ist kein Zufall, dass Anbauregionen für Drogenpflanzen meist fernab staatlicher Kontrollinstanzen und häufig in Gebieten mit Präsenz bewaffneter Gruppierungen liegen. Dies ist etwa in einigen Regionen Afghanistans, Kolumbiens und Myanmars der Fall. Klimatische Auswirkungen auf den Anbau von Drogenpflanzen in Monokultur führen dazu, dass die Erträge mittel- bis langfristig abnehmen und das Einkommen aus den ohnehin häufig sehr kleinen Landflächen immer weniger wird. Die betroffenen Familien haben also starke Anreize, ein Leben in der Illegalität und Willkür aufzugeben und legale Alternativen zu etablieren. An diesem Punkt setzt die Entwicklungszusammenarbeit an. 

Die Bundesregierung ist international einer der größten Geber im Bereich der Alternativen Entwicklung. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) verfügt über mehr als drei Jahrzehnte Erfahrung in diesem Feld und bezieht eine klare Position zum Umgang mit der Drogenanbauproblematik. Alternative Entwicklung basiert auf einem integralen Ansatz der ländlichen Entwicklung. Ziel ist es, die Abhängigkeit der betroffenen Familien vom illegalen Drogenanbau zu senken, indem alternative Einkommensmöglichkeiten geschaffen und die Lebenssituation der Kleinbäuerinnen und Kleinbauern verbessert werden. Die zentrale Wirkung der geförderten Projekte ist damit die Bekämpfung der strukturellen Ursachen des Drogenanbaus. Dies geschieht insbesondere durch die Diversifizierung landwirtschaftlicher Produktion in den Anbauregionen, in denen die Drogenökonomie bisher die Haupteinkommensquelle darstellt. 

Die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH berät das BMZ zu Fragen der Drogenanbauproblematik. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit förderte 2017 Maßnahmen der Alternativen Entwicklung in Bolivien, Kolumbien und Myanmar, implementiert durch das UNODC.

Globale Partnerschaft für Drogenpolitik und Entwicklung

Im Rahmen des Vorhabens Globale Partnerschaft für Drogenpolitik und Entwicklung (GPDE) fördert die GIZ im Auftrag des BMZ den drogenpolitischen Dialog auf internationaler Ebene und setzt bilaterale Beratungsmaßnahmen in ausgewählten Partnerländern um. Schirmherrin des Vorhabens ist die Drogenbeauftragte der Bundesregierung. Die Beratungsmaßnahmen zielen auf einen verbesserten Umgang mit der Drogenanbau- sowie der Drogenkonsumproblematik. In den Jahren 2017 und 2018 wurden die Regierungen Kolumbiens, Myanmar und Thailand beraten und unterstützt. Hinzu kommt die Förderung der wissenschaftlichen Grundlagen für eine evidenzbasierte Drogenpolitik.

Daneben setzt die GIZ im Auftrag des BMZ und unter der Führung der spanischen Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) seit 2011 die Komponente Alternative Entwicklung des EU-Kooperationsvorhabens zur Drogenpolitik mit Lateinamerika und der Karibik (COPOLAD) um. Im Rahmen dieses Vorhabens werden Beratungs- und Pilotmaßnahmen gemeinsam mit den teilnehmenden Ländern der Region durchgeführt. Das COPOLAD-Programm ist 2016 mit einer zweiten Phase gestartet. Im Bereich Alternative Entwicklung wurden seitdem Dialogforen in Bolivien, Kolumbien und Peru sowie Workshops zur Entwicklung landwirtschaftlicher Wertschöpfungsketten in Ecuador, Mexiko und Paraguay veranstaltet. Neben den Vertretern nationaler Drogenbehörden und Landwirtschaftsministerien aus elf Ländern der Region nehmen auch Vertreterinnen und Vertreter von Erzeugergemeinschaften aus den betroffenen Gebieten, beispielsweise für Kaffee, Kakao oder andere Agrarlieferketten, an den Maßnahmen teil.